生態文明管理體制改革提上日程
發布者：賈紅輝 張凡 申劍麗 發布日期：2014-02-16 點擊次數：1183508
目前，國家在中央全面深化改革領導小組下設經濟體制和生態文明體制改革專項小組，生態文明體制改革已經箭在弦上。
“生態文明體制改革主要有三個重點：健全國家自然資源資產管理體制，核心是建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制；完善自然資源監管體制，核心是建立統一行使所有國土空間用途管制職責的行政部門，并使其同前者形成一種相互獨立、相互配合、相互監督的管理體制架構；改革生態環境保護管理體制，核心是建立獨立監管和行政執法的體制。”全國人大環資委法案室副主任王鳳春對21世紀經濟報道記者分析。
王鳳春亦強調，在強化政府自然資源保護部門統一監管和環境保護部門獨立監管與行政執法的職能和能力同時，更需要進一步公開政府信息，建立健全社會組織與公民個人參與政府行政決策和監督政府行政行為的制度，增強各類非政府組織和基層自治組織參與資源與生態環境管理的能力，逐步建立和形成社會治理體制機制，并與政府部門形成相互配合、相互監督的“協同治理”的格局。
王鳳春近期完成《生態文明建設的體制改革與法律保障》研究課題，該課題為中科院即將出版的2014年中國可持續發展戰略報告的一部分。為此21世紀經濟報道專訪了王鳳春。
對自然資源資產進行分類管理
《21世紀》：目前，資源管理體制的權限，分散在各個部門。那么，如何建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制？
王鳳春：目前各有關資源與生態環境保護管理部門都有相應的行政管理和資產的管理職能，其中資產管理主要包括資產用途規劃分類、資產登記、確權發證（包括核發取水許可證等）、統計核算、出讓轉讓、收取出讓金或者使用費等，相當于行使國有資源的代理權和集體資源的監管權。
目前各項資源保護法律普遍規定自然資源國家所有權由國務院代理，實際上是授權國務院行使國有自然資源資產的占有、使用、收益、處分等各項管理權。改革自然資源資產管理體制，可以在現行有關國務院代理的法律規定基礎上，對各類資產要明確代理或者托管主體，明確規定各類國有自然資源資產由哪一級或者哪些機構代理，建立和形成具體可操作的代理或者托管體制。這里如何合理設置代理或者托管體制，關鍵是如何對自然資源資產進行合理的分類。
《21世紀》：具體來說，如何對各類自然資源資產進行分類管理？
王鳳春：從國家角度來看，對用于商業目的自然資源資產，基本目的是促進相關產業發展并獲取相應的公共收益，包括直接出讓資產的收益和相關產業發展帶來的稅收收入；對公共公益目的的資產，基本目的是提供基礎性、公共性生態服務，保障國家的生態安全和經濟安全。對前者顯然要按照商業資本經營原則管理；對后者顯然要用公共管理的原則管理。
從當前各種自然資源管理體制的實際情況來看，可以先把國有商業性自然資源資產管理分離出來，并統一按國有收益性資產管理的原則進行管理和考核。對公共性和公益性很強的自然資源資產，如自然保護區、森林公園、國有公益林等，是從行政部門分離出來統一按國有公益性資產管理的原則進行管理和考核，還是發揮資源管理部門的專業管理能力保留在部門內進行管理，各有利弊，可能還需要進行深入研究和評估。在這里，關鍵并不在于是用一個部門管還是用兩個部門管，關鍵是要把公共性、公益性資產同商業性資產區分開來，按照不同目標和原則管理。
對自然資源資產管理，有各種不同的方案，包括設置專門的自然資源資產管理委員會，在資源管理部門內設獨立的資產管理機構，或設置專業資產管理公司。但從目前自然資源資產管理和收益分配的現狀來看，絕非是簡單地設置獨立的資產管理機構或者經營機構。
目前，建設用地等商業性資產的管理和運營收益多在地方市縣一級，且成為地方政府收入的主要組成部分，在保留地方管理和運營收益的基本格局下，在中央一級設立資產監管機構，主要職能是對自然資源資產實行統一登記、核算，對資產營運實行統一監督和考核。在地方分別設立專業性或者區域性資產監管機構和資產運營機構或者經營公司，體制轉換和改革的難度相對較小。
自然保護區、公益林等公共公益性的資產，其效益主要體現為全國性、區域性公共生態服務效益上，且財政支出的責任比較大，可以適當上收管理權，在國務院有關自然資源管理或者環境保護部門下建立全國性統一的管理體系，如逐步整合各類自然保護區、森林公園、地質公園、風景名勝區等，組建統一的國家公園管理體系。
理順資源與生態保護體制
《21世紀》：在建立和形成統一的自然資源管理體制的目標下，如何厘清中央和地方的行政事權關系？
王鳳春：目前自然資源與生態環境保護的管理職能分散在各個部門，按照積極穩妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當合并和重組勢在必行。
近年來，各方已經提出了一些方案，如2011年中國工程院和環境保護部聯合發布的中國環境宏觀戰略研究報告，就提出了整合環境、資源和生態保護等職能的大環境部的方案，相近的也有歷次行政體制改革中屢次提出的大國土資源部方案。目前，部分資源與生態環境領域的專家贊同污染防治和生態保護組合方案；部分專家則贊成資源保護和生態保護組合方案；也有部分專家贊同環境、資源和生態保護組合的方案，但這一超級部門方案調整范圍過大，綜合管理和專業化管理的矛盾比較突出，部門合并帶來的行政協調成本下降可能會被內部行政協調成本的上升所抵消。
從近期來看，污染防治職能適當集中和自然資源管理職能適當集中的方案比較可行，關鍵是相關的生態保護職能如何配置，是放到自然資源管理部門還是環境保護部門，還需要認真研究論證。從生態系統和污染防治的整體性來看，兩個方面都與生態保護密切相關，但從現有部門職能和能力而言，自然資源管理部門可能更具專業能力來行使領土范圍內國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復。
《21世紀》：能否介紹一下中國環境宏觀戰略研究課題組關于環境管理體制的構想？
王鳳春：該課題組提出了近期、中期和長期三個改革思路。近期（2008-2020）的具體改革思路是，整合水污染防治，實行城市、陸地、海洋的水污染防治協同治理；整合固體污染物治理；加強環境保護部在氣候變化應對中作用。中期（2020-2030）的具體改革思路是整合分散在各部委的生態保護職能，并對國家環保部門進行調整，使得生態保護與污染防治相統一；相應改革國家環保部門的內設機構，帶動環境保護與生態保護的縱向協調；進一步加大國家環保部門在環境事務方面對其他部委的協調職能，使得其他部委的決策能夠符合環境保護的要求。長期的具體改革思路是整合與環境、生態相關的重要資源；利用可持續發展和生態環境保護的思路促進資源的使用和開發；促進農業部門、土地部門等其他資源部門的生態保護和環境保護意識。
設置獨立監管與執法體制
《21世紀》：在上述體制改革措施基礎上，我們應該如何研究設置獨立監管和行政執法體制，包括跨行政區域污染防治和流域污染防治的獨立監管和行政執法體制？
王鳳春：從目前環境保護體制機制來看，缺乏對污染防治的獨立監管和行政執法職責及相應能力是一個重大體制弊端。為了強化獨立監管和行政執法的職責與能力，環境保護部門一直試圖構建“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體制。但從當前生態文明體制改革的方向來看，至少需要做好四方面的基礎工作。
一是進一步整合各部門污染防治方面的職能，把目前仍然分散在各部門的環境污染防治的行政監管職能進一步整合到環境保護部。
二是以環境保護部門為主，在統一技術規范與標準、統一規劃和布局的前提下，整合各部門環境監測和信息網絡，建立統一服務于各級政府和社會公眾的環境監測和信息網絡平臺。
三是建立和健全中央政府監督地方政府實施法律和國家規劃的體制機制，包括進一步強化現有的區域環境保護督查機構，增強其協調處理跨行政區域污染防治的職能。根據環境污染的區域性特征，建立和強化省際聯合、部門聯動的聯防聯控體制，研究探索劃定跨行政區域的空氣質量控制區或管理區，由中央政府相關部門同有關地方政府負責人組成管理委員會或領導小組，擔負區域規劃和重大問題的決策、協調和監督職能，著力構建區域“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一實施”的體制機制；重組流域管理機構，組建由中央政府有關部門、地方政府組成的流域委員會，擔負流域規劃和重大問題的決策、協調和監督職能，把現有隸屬水利部的流域委員會改組為其執行機構，真正建立“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一實施”的流域綜合管理體制機制。
四是按照“權責匹配，重心下移”原則，合理劃分中央政府和地方政府在污染防治方面的職責，凡屬全國性法律法規、標準、政策和規劃制定，國際條約履行，跨越區域、流域污染防治以及危害較大和影響較深的環境問題處理（如核污染防治），保留為中央政府職責，其他都應下放地方政府管理并保留中央政府監督的權力。
--來源：【21世紀經濟報道】