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生態(tài)文明管理體制改革提上日程
發(fā)布者:賈紅輝 張凡 申劍麗   發(fā)布日期:2014-02-16   點(diǎn)擊次數(shù):1321008

目前,國家在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組,生態(tài)文明體制改革已經(jīng)箭在弦上。

“生態(tài)文明體制改革主要有三個(gè)重點(diǎn):健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制,核心是建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制;完善自然資源監(jiān)管體制,核心是建立統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)的行政部門,并使其同前者形成一種相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的管理體制架構(gòu);改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,核心是建立獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。”全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。

王鳳春亦強(qiáng)調(diào),在強(qiáng)化政府自然資源保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立監(jiān)管與行政執(zhí)法的職能和能力同時(shí),更需要進(jìn)一步公開政府信息,建立健全社會組織與公民個(gè)人參與政府行政決策和監(jiān)督政府行政行為的制度,增強(qiáng)各類非政府組織和基層自治組織參與資源與生態(tài)環(huán)境管理的能力,逐步建立和形成社會治理體制機(jī)制,并與政府部門形成相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局。

王鳳春近期完成《生態(tài)文明建設(shè)的體制改革與法律保障》研究課題,該課題為中科院即將出版的2014年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告的一部分。為此21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪了王鳳春。

對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類管理

《21世紀(jì)》:目前,資源管理體制的權(quán)限,分散在各個(gè)部門。那么,如何建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制?

王鳳春:目前各有關(guān)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門都有相應(yīng)的行政管理和資產(chǎn)的管理職能,其中資產(chǎn)管理主要包括資產(chǎn)用途規(guī)劃分類、資產(chǎn)登記、確權(quán)發(fā)證(包括核發(fā)取水許可證等)、統(tǒng)計(jì)核算、出讓轉(zhuǎn)讓、收取出讓金或者使用費(fèi)等,相當(dāng)于行使國有資源的代理權(quán)和集體資源的監(jiān)管權(quán)。

目前各項(xiàng)資源保護(hù)法律普遍規(guī)定自然資源國家所有權(quán)由國務(wù)院代理,實(shí)際上是授權(quán)國務(wù)院行使國有自然資源資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)管理權(quán)。改革自然資源資產(chǎn)管理體制,可以在現(xiàn)行有關(guān)國務(wù)院代理的法律規(guī)定基礎(chǔ)上,對各類資產(chǎn)要明確代理或者托管主體,明確規(guī)定各類國有自然資源資產(chǎn)由哪一級或者哪些機(jī)構(gòu)代理,建立和形成具體可操作的代理或者托管體制。這里如何合理設(shè)置代理或者托管體制,關(guān)鍵是如何對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行合理的分類。

《21世紀(jì)》:具體來說,如何對各類自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類管理?

王鳳春:從國家角度來看,對用于商業(yè)目的自然資源資產(chǎn),基本目的是促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲取相應(yīng)的公共收益,包括直接出讓資產(chǎn)的收益和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入;對公共公益目的的資產(chǎn),基本目的是提供基礎(chǔ)性、公共性生態(tài)服務(wù),保障國家的生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全。對前者顯然要按照商業(yè)資本經(jīng)營原則管理;對后者顯然要用公共管理的原則管理。

從當(dāng)前各種自然資源管理體制的實(shí)際情況來看,可以先把國有商業(yè)性自然資源資產(chǎn)管理分離出來,并統(tǒng)一按國有收益性資產(chǎn)管理的原則進(jìn)行管理和考核。對公共性和公益性很強(qiáng)的自然資源資產(chǎn),如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國有公益林等,是從行政部門分離出來統(tǒng)一按國有公益性資產(chǎn)管理的原則進(jìn)行管理和考核,還是發(fā)揮資源管理部門的專業(yè)管理能力保留在部門內(nèi)進(jìn)行管理,各有利弊,可能還需要進(jìn)行深入研究和評估。在這里,關(guān)鍵并不在于是用一個(gè)部門管還是用兩個(gè)部門管,關(guān)鍵是要把公共性、公益性資產(chǎn)同商業(yè)性資產(chǎn)區(qū)分開來,按照不同目標(biāo)和原則管理。

對自然資源資產(chǎn)管理,有各種不同的方案,包括設(shè)置專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會,在資源管理部門內(nèi)設(shè)獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),或設(shè)置專業(yè)資產(chǎn)管理公司。但從目前自然資源資產(chǎn)管理和收益分配的現(xiàn)狀來看,絕非是簡單地設(shè)置獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營機(jī)構(gòu)。

目前,建設(shè)用地等商業(yè)性資產(chǎn)的管理和運(yùn)營收益多在地方市縣一級,且成為地方政府收入的主要組成部分,在保留地方管理和運(yùn)營收益的基本格局下,在中央一級設(shè)立資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),主要職能是對自然資源資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記、核算,對資產(chǎn)營運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督和考核。在地方分別設(shè)立專業(yè)性或者區(qū)域性資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營公司,體制轉(zhuǎn)換和改革的難度相對較小。

自然保護(hù)區(qū)、公益林等公共公益性的資產(chǎn),其效益主要體現(xiàn)為全國性、區(qū)域性公共生態(tài)服務(wù)效益上,且財(cái)政支出的責(zé)任比較大,可以適當(dāng)上收管理權(quán),在國務(wù)院有關(guān)自然資源管理或者環(huán)境保護(hù)部門下建立全國性統(tǒng)一的管理體系,如逐步整合各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等,組建統(tǒng)一的國家公園管理體系。

理順資源與生態(tài)保護(hù)體制

《21世紀(jì)》:在建立和形成統(tǒng)一的自然資源管理體制的目標(biāo)下,如何厘清中央和地方的行政事權(quán)關(guān)系?

王鳳春:目前自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理職能分散在各個(gè)部門,按照積極穩(wěn)妥實(shí)施大部制的行政體制改革的總體思路,對這些部門適當(dāng)合并和重組勢在必行。

近年來,各方已經(jīng)提出了一些方案,如2011年中國工程院和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報(bào)告,就提出了整合環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)等職能的大環(huán)境部的方案,相近的也有歷次行政體制改革中屢次提出的大國土資源部方案。目前,部分資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家贊同污染防治和生態(tài)保護(hù)組合方案;部分專家則贊成資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)組合方案;也有部分專家贊同環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)組合的方案,但這一超級部門方案調(diào)整范圍過大,綜合管理和專業(yè)化管理的矛盾比較突出,部門合并帶來的行政協(xié)調(diào)成本下降可能會被內(nèi)部行政協(xié)調(diào)成本的上升所抵消。

從近期來看,污染防治職能適當(dāng)集中和自然資源管理職能適當(dāng)集中的方案比較可行,關(guān)鍵是相關(guān)的生態(tài)保護(hù)職能如何配置,是放到自然資源管理部門還是環(huán)境保護(hù)部門,還需要認(rèn)真研究論證。從生態(tài)系統(tǒng)和污染防治的整體性來看,兩個(gè)方面都與生態(tài)保護(hù)密切相關(guān),但從現(xiàn)有部門職能和能力而言,自然資源管理部門可能更具專業(yè)能力來行使領(lǐng)土范圍內(nèi)國土空間用途管制職責(zé),對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。

《21世紀(jì)》:能否介紹一下中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究課題組關(guān)于環(huán)境管理體制的構(gòu)想?

王鳳春:該課題組提出了近期、中期和長期三個(gè)改革思路。近期(2008-2020)的具體改革思路是,整合水污染防治,實(shí)行城市、陸地、海洋的水污染防治協(xié)同治理;整合固體污染物治理;加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部在氣候變化應(yīng)對中作用。中期(2020-2030)的具體改革思路是整合分散在各部委的生態(tài)保護(hù)職能,并對國家環(huán)保部門進(jìn)行調(diào)整,使得生態(tài)保護(hù)與污染防治相統(tǒng)一;相應(yīng)改革國家環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),帶動(dòng)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)的縱向協(xié)調(diào);進(jìn)一步加大國家環(huán)保部門在環(huán)境事務(wù)方面對其他部委的協(xié)調(diào)職能,使得其他部委的決策能夠符合環(huán)境保護(hù)的要求。長期的具體改革思路是整合與環(huán)境、生態(tài)相關(guān)的重要資源;利用可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思路促進(jìn)資源的使用和開發(fā);促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門、土地部門等其他資源部門的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)意識。

設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管與執(zhí)法體制

《21世紀(jì)》:在上述體制改革措施基礎(chǔ)上,我們應(yīng)該如何研究設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法體制,包括跨行政區(qū)域污染防治和流域污染防治的獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法體制?

王鳳春:從目前環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制來看,缺乏對污染防治的獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)及相應(yīng)能力是一個(gè)重大體制弊端。為了強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的職責(zé)與能力,環(huán)境保護(hù)部門一直試圖構(gòu)建“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制。但從當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的方向來看,至少需要做好四方面的基礎(chǔ)工作。

一是進(jìn)一步整合各部門污染防治方面的職能,把目前仍然分散在各部門的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能進(jìn)一步整合到環(huán)境保護(hù)部。

二是以環(huán)境保護(hù)部門為主,在統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃和布局的前提下,整合各部門環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡(luò),建立統(tǒng)一服務(wù)于各級政府和社會公眾的環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡(luò)平臺。

三是建立和健全中央政府監(jiān)督地方政府實(shí)施法律和國家規(guī)劃的體制機(jī)制,包括進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu),增強(qiáng)其協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。根據(jù)環(huán)境污染的區(qū)域性特征,建立和強(qiáng)化省際聯(lián)合、部門聯(lián)動(dòng)的聯(lián)防聯(lián)控體制,研究探索劃定跨行政區(qū)域的空氣質(zhì)量控制區(qū)或管理區(qū),由中央政府相關(guān)部門同有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人組成管理委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組,擔(dān)負(fù)區(qū)域規(guī)劃和重大問題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能,著力構(gòu)建區(qū)域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一實(shí)施”的體制機(jī)制;重組流域管理機(jī)構(gòu),組建由中央政府有關(guān)部門、地方政府組成的流域委員會,擔(dān)負(fù)流域規(guī)劃和重大問題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能,把現(xiàn)有隸屬水利部的流域委員會改組為其執(zhí)行機(jī)構(gòu),真正建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一實(shí)施”的流域綜合管理體制機(jī)制。

四是按照“權(quán)責(zé)匹配,重心下移”原則,合理劃分中央政府和地方政府在污染防治方面的職責(zé),凡屬全國性法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策和規(guī)劃制定,國際條約履行,跨越區(qū)域、流域污染防治以及危害較大和影響較深的環(huán)境問題處理(如核污染防治),保留為中央政府職責(zé),其他都應(yīng)下放地方政府管理并保留中央政府監(jiān)督的權(quán)力。

--來源:【21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道】

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